El caso de Cerro Matoso es uno de los mejores ejemplos de lo desastrosa que es la política de confianza inversionista. Colombia tiene una de las minas de níquel más importantes del mundo, pero su explotación solo ha favorecido al capital extranjero y, en cambio, le ha causado enormes daños al país.
Antecedentes
El 30 de marzo de 1963 la Nación suscribió con Richmond Petroleum Company, que después cambiaría su nombre a Chevron of Colombia, el contrato de concesión número 866, para que la multinacional explotara níquel en un área de 500 hectáreas del departamento de Córdoba por un término de 30 años. En 1970 Chevron traspasó al Instituto de Fomento Industrial (IFI) una tercera parte de sus derechos sobre el contrato de concesión 866 de 1963. Las dos terceras partes restantes quedaron en manos de la Compañía de Níquel Colombiano S.A., empresa constituida en Estados Unidos por el consorcio Chevron-Hanna. El 22 de julio de 1970 se modificó la duración de la concesión, de 30 años pasó a 25, prorrogables por 5 años más.
En febrero de 1971 el Ministerio de Minas y Petróleos suscribió con el Instituto de Fomento Industrial y con la Compañía de Níquel Colombiano S.A. el contrato de concesión 1727 para explotar níquel en un área de 186 hectáreas adyacente a la de la concesión 866. La duración de esta concesión quedó pactada en 30 años.
En 1971 el Instituto de Fomento Industrial creó la Empresa Colombiana de Níquel S.A. (Econíquel) y el 20 de abril de ese año le traspasó sus derechos sobre los contratos de concesión 866 y 1727. Para esta fecha los dueños de las dos concesiones eran la empresa estatal Econíquel, con una participación del 33,3%, y el consorcio Chevron-Hanna, con una participación del 66,6%.
Después de muchas controversias jurídicas, en 1979 se creó la sociedad Cerro Matoso S.A., en la que la Nación quedó con una participación del 45% a través de Econíquel. El otro 55% quedó en manos de dos multinacionales: Billiton Overseas con el 35% y Conicol de Hanna Minning con el 20%[1]. Años más tarde BHP Billiton adquiriría el 20% de Hanna, con lo que se convertiría en el socio mayoritario con una participación del 55%.
E1° de octubre de 1982 comenzó la explotación de las concesiones 866 y 1727. Como en 1996 el gobierno prorrogó por cinco años la concesión 866, los dos contratos debían terminarse el 30 de septiembre de 2012. A partir de esta fecha, las áreas concesionadas y todos los activos de Cerro Matoso pasarían a la Nación, quien tendría el derecho a explotar directamente el mineral y recibir el 100% de las utilidades de la operación.
El contrato 051 de 1996 y la privatización: inicio del iter criminis
El 13 de noviembre el Ministerio de Minas y Energía suscribió con Cerro Matoso S.A. el contrato de exploración y explotación No. 051 de 1996, que de manera ilegal le extendió a la empresa el derecho a explotar las áreas de las concesiones 866 y 1727 hasta el año 2029, con la posibilidad de prorrogarlas hasta el 2044.
El 051 es un contrato de aporte que la legislación minera definía como un contrato mediante el cual el Ministerio de Minas le otorgaba a la empresa estatal Mineralco el derecho a explorar y explotar un mineral, y Mineralco tenía la posibilidad de cederle sus derechos a una empresa privada. Mediante el contrato 051 Cerro Matoso adquirió el derecho a explorar y explotar níquel durante 30 años en un área de 63.184 hectáreas adyacente a las áreas de las concesiones que la empresa venía explotando desde 1982.
Pero el contrato también incluyó las áreas de las concesiones 866 y 1727, señalando que dichas áreas quedarían incorporadas al contrato 051 después de que vencieran las dos concesiones, es decir, a partir del 30 de septiembre de 2012. Por lo tanto, Cerro Matoso adquirió el derecho a seguir explotando estas áreas hasta el 2029, año en el que se termina el contrato 051. En la práctica, el contrato 051 prorrogó hasta el 2029 las concesiones que deberían revertir a la Nación en el 2012, pues señaló que “Cerro Matoso tendrá el derecho de seguir realizando sus labores de exploración, explotación y procesamiento en las mismas condiciones y con los mismos derechos que actualmente tiene bajo las Concesiones”.
Como las concesiones señalaban que desde octubre de 2012 los activos de Cerro Matoso revertirían a la Nación, el contrato 051 obligó al Estado colombiano a arrendárselos a la empresa a cambio de un canon irrisorio. De acuerdo con la cláusula 10ª, por el arrendamiento de los activos, Cerro Matoso pagaría un canon equivalente al 1,25% de las utilidades netas, es decir, las ganancias después de impuestos.
El contrato 051 es ilegal y leonino. Ilegal, porque los contratos de concesión no se podían prorrogar ni extender por más de 30 años. Las concesiones 866 y 1727 se regían por el Decreto 805 de 1947, norma que no contemplaba la posibilidad de extender el período de explotación de las concesiones mineras por más de 30 años. El artículo 45 del Decreto 805 de 1947 disponía lo siguiente: “El período de explotación será hasta de treinta años, contados a partir del vencimiento definitivo del período de montaje”. El Consejo Directivo de Ingeominas reconoció que la normativa que regía las dos concesiones no permitía su extensión o prórroga: “Cerro Matoso S.A. suscribió en 1963 el contrato de concesión 866 y en 1971 el contrato 1727, bajo la legislación existente en ese momento, no se contemplaba la prórroga de los contratos de concesión” (Acta No. 04 del Consejo Directivo de Ingeominas, 28 de marzo de 2008).
Para evadir esta prohibición el gobierno y la empresa suscribieron el contrato 051 en el que acordaron que las áreas de las concesiones 866 y 1727 se incorporarían al contrato de aporte, otorgándole a la compañía el derecho a explotar la mina hasta el 2029, es decir, extendieron el período de explotación por 17 años, para un total de 47 años.
Si se analizan las reservas y la producción de níquel de las áreas cubiertas por cada uno de los tres contratos (866, 1727 y 051), se evidencia que lo pactado en el contrato 051 fue un truco para saltarse las normas que impedían que la duración de las concesiones mineras superara los 30 años. De acuerdo con el Servicio Geológico Colombiano el 96% de las reservas de níquel y el 100% de la producción se concentra en las áreas de las concesiones 866 y 1727. El área cubierta hasta la fecha por el contrato 051 no está siendo explotada y tiene tan sólo el 4% de las reservas. Las áreas interesantes para la extracción de níquel son las de las dos concesiones, mientras que la del contrato 051 no aporta casi nada. Por eso, el principal interés para suscribir el contrato 051 fue el de asegurarle a Cerro Matoso la explotación de las áreas de las concesiones 866 y 1727 hasta el año 2029, prórroga que, como se explicó, se disfrazó a través de un contrato de aporte.
Además de ilegal, el contrato 051 es leonino. Antes de que se suscribiera el contrato 051 de 1996, el 1° de octubre de 2012 finalizarían los derechos de Cerro Matoso S.A. para explotar y procesar níquel y otros minerales en las 686 hectáreas de los contratos 866 y 1727. Esto le daba a la Nación colombiana dos posibilidades: explotar directamente la mina a través de una empresa estatal o adelantar un proceso de contratación (licitación, subasta, etc.) mediante el cual, y con la definición de un nuevo contrato, aumentarán las contraprestaciones económicas que recibe el Estado por la extracción de níquel en Montelíbano (Cordobá).
Las áreas de las concesiones 866 y 1727 son ricas en níquel. Según la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), existen reservas medidas por 1.649.000 de toneladas[2]. Por las características de este tipo de yacimientos, conocidos como laterísticos, cada 100 toneladas de material contienen entre 0,9 y 3 por ciento de níquel y, como el material con contenido de níquel en la mina es de 91 millones de toneladas, las reservas podrían llegar a ser de 2.700.000 toneladas.
Según los datos entregados por Cerro Matoso S.A. a la Superintendencia de Sociedades y publicados por la revista Semana en su edición anual de las 100 empresas más grandes de Colombia, entre 2008 y 2011, el promedio anual de los ingresos y utilidades de Cerro Matoso S.A. fue de un billón de pesos y 245.515 millones de pesos, respectivamente. De no haberse prorrogado las concesiones 866 y 1727, la Nación podría haber explotado directamente las áreas, con lo que obtendría utilidades muy parecidas a las que ha obtenido Cerro Matoso en los últimos años. Y si decidiera suscribir un nuevo contrato, podría mejorar de manera sustancial su participación en estos ingresos, aumentando las contraprestaciones que se le exigirán al contratista.
El contrato 051 también es leonino por el canon pactado. La utilidad neta de Cerro Matoso en 2011 fue de 134.516 millones de pesos. El 1,25 por ciento de este valor es de 1.681 millones. Sin embargo, el valor de los activos que reviertían a la Nación es de $1.336.009.262.109, por lo que el canon representa solo el 0,13% del valor del activo. Esto significa que mensualmente los activos que revierten a la Nación se arrendarían por un valor de 140 millones de pesos. Haciendo un símil, es como si un propietario de una vivienda avaluada en 1.400 millones de pesos, la arriende al mes por 146.832 pesos.
De acuerdo con el economista Julio César Romero[3] los rendimientos de los arriendos en el mercado de vivienda oscilan en un rango de 4% a 11%. A simple vista se concluye que el arrendamiento pactado en el Contrato 051 está muy por debajo de lo que paga el mercado. Si se toman las utilidades netas de 2011, se calcula el valor del arriendo y se compara con el valor de los activos de la empresa, el canon representa tan solo el 0,13% del valor del activo, entre 3,87 y 10,87 puntos porcentuales por debajo de los valores del mercado. El siguiente cuadro muestra las utilidades netas de Cerro Matoso en 2011, el canon que se hubiese pagado de acuerdo con el contrato 051, el cual se compara con los recursos que recibiría la Nación de acuerdo con los distintos rendimientos de los arriendos en el mercado inmobiliario.
| Año | A. Crec. Valor activos CMSA | B. Estimación Valor activos | C. Utilidad neta | F. Arriendo Contrato 051 | G. Arriendo mercado | ||||
| 1,25% | Arriendo/
activo |
4% | 5,40% | 7,90% | 11% | ||||
| 2011 | 4,40% | 1.336.009 | 134.516 | 1.681 | 0,13% | 53.440 | 72.144 | 105.545 | 146.961 |
Cifras en millones de pesos
Si se compara lo que la Nación recibiría por el canon pactado en el contrato 051 con lo que ingresaría a precios del mercado, se tiene que ese contrato le causa a la Nación un detrimento que oscila entre 51.759 y 145.280 millones de pesos anuales.
Algunos podrían decir que estas gabelas no son tan males porque el Estado tenía el 45% de Cerro Matoso. Sin embargo, desde 1993 el entonces Ministro de Comercio Exterior, Juan Manuel Santos, anunció la privatización de la participación estatal en Cerro Matoso. Ante la Cámara de Comercio Colomboamericana y la Cámara de Comercio del Gran Miami, Santos presentó un paquete de privatizaciones que incluía, entre otras, el 45% de Cerro Matoso.[4].
La privatización se concretó cuatro años después de los anuncios del ministro Santos. En febrero de 1997 el gobierno le venció a BHP Billiton su participación en Cerro Matoso por 166 millones de dólares, la privatización se hizo a menos precio. El 10 de marzo de 1997 el editorial de Portafolio denunció que la empresa se había vendido por debajo de su precio real, pues dos estudios del IFI y de la firma Warburg valoraron la participación estatal en un rango de 250 a 300 millones de dólares, casi el doble de lo que recibió el gobierno.
Lo que Cerro Matoso le ha dejado al país
Los cordobeses que residen en la zona de influencia de Cerro Matoso sobreviven en medio de la pobreza. El artículo de la Revista Semana, Cerro Matoso: mina rica, pueblo pobre, hace una descripción de los daños que han sufrido los residentes del municipio de la Unión Matoso por la explotación de níquel en la región. El artículo señala que “La Unión Matoso, el pueblo más miserable de Colombia, está a los pies de Cerro Matoso, la mina de níquel a cielo abierto más grande del continente y la cuarta en el mundo”. Y describe el sufrimiento de sus habitantes de la siguiente manera: “Los pobladores dicen que aguantan el dolor con estoicismo. Aquí no hay un puesto de salud, ni alcantarillado, ni siquiera agua pura para lavar las heridas. Carecen de cualquier servicio público”[5]. Las enfermedades asociadas al níquel, mineral cancerígeno, son frecuentes en la zona, aunque la empresa y el gobierno aseguran que no tienen ninguna relación con la operación de la mina.
Además de la contaminación y las enfermedades, las autoridades han encontrado fraudes en la liquidación de las regalías de Cerro Matoso. Tras una investigación de la Contraloría, Cerro Matoso en 2011 reconoció que entre 2003 y 2008 dejó de pagarle a la Nación cerca de 36 mil millones de pesos de regalías. Aunque este incumplimiento facultaba al Estado para declarar la caducidad del contrato, el gobierno de Juan Manuel Santos aceptó que la empresa había actuado de buena fe y le perdonó el fraude.
En octubre de 2012 la contraloría encontró otro posible fraude por 63 mil millones de pesos. De acuerdo con el ente de control, entre 1998 y 2003 BHP Billiton descontó de las regalías conceptos que no podía descontar, como apartamentos en Coveñas, Medellín y Cartagena, equipos de telecomunicaciones, fundaciones, clubes, depreciación de inmuebles y actividades recreativas, entre otros. El gobierno ha intentado defender a la empresa señalando que la fórmula para liquidar las regalías quedó pactada en el contrato y que incluye el descuento de gastos generales y de administración. El tema está siendo investigado por la Contraloría.
Los trabajadores de la multinacional también han denunciado los maltratos de Cerro Matoso. El níquel es una sustancia cancerígena, por lo que, de acuerdo con la legislación laboral, la empresa debería hacer una cotización adicional para que sus trabajadores se pensionen de manera anticipada. Sin embargo, Cerro Matoso no ha cumplido con su obligación. Además, hay cerca de 2.000 trabajadores tercerizados, una tercerización superior al 60%.
La prórroga de Santos: la estocada final
A pesar de esta historia de ilegalidades y de las advertencias de la Contraloría y de varios congresistas, el 28 de diciembre de 2012 Juan Manuel Santos decidió prorrogar el contrato 051 de 1996 a través de un otro sí. El gobierno pudo haber demandado la nulidad del contrato pero, siguiendo la línea de la confianza inversionista, prefirió prorrogarlo hasta el 2044 a cambio de unas ridículas contraprestaciones.
El contrato 051 iba hasta el 2029. Sin embargo, en la renegociación de diciembre se prorrogó hasta el 2044, bajo la condición de que antes del 2022 Cerro Matoso aumente la “capacidad de procesamiento” de 3 millones a 4.5 millones de toneladas por año. Aumentar la capacidad de procesamiento no es lo mismo que aumentar la producción. Si se hacen algunas inversiones en nuevos equipos la empresa puede aumentar la capacidad de procesamiento, pero esto no significa que dicha capacidad se use para aumentar la producción. Este es uno de los cuestionamientos que el gobierno tendrá que aclarar ante los órganos de control.
La Agencia Nacional de Minería ha explicado que el contrato debió prorrogarse para alargar la vida útil de la mina. Argumenta que el tenor del níquel en el área está por debajo del 1,5%, por lo que se requieren inversiones cercanas a los 800 millones de dólares poner en funcionamiento un proceso denominado de lixiviación y extraer estas reservas. Y agrega que la empresa sólo hará esas inversiones si el contrato se prorroga hasta el 2044.
La mayor parte del área con un tenor inferior al 1,5% es la del contrato 051 de 1996. Cerro Matoso sabía que el tenor del área era bajo, pues así lo señaló en la solicitud que hizo para la adjudicación del contrato. Por lo tanto, desde un comienzo BHP Billiton sabía que la explotación del área requería de mayores inversiones. El contrato 051 le otorgó a la empresa 16 años (contados a partir de 1999) para estudiar la manera de extraer el níquel de bajo tenor, tiempo más que suficiente para hacerlo si se compara con el contemplado en el Código de Minas vigente, en el que el tiempo máximo es de 5 años.
Cerro Matoso no aprovechó este tiempo para hacer las inversiones y de manera descarada justificó la prórroga en las inversiones que no hizo en 16 años. El gobierno aceptó este argumento, es decir, le premio su ineficiencia. Con una gravedad, la explotación del área del contrato 051 debía iniciarse en el 2015. Si esto no se hacía, el contrato se terminaba y el área volvía al poder del Estado, junto con los activos y las áreas de las dos concesiones. Sin embargo, en la renegociación se extendió este límite hasta el 2021, por lo que este es uno de los contratos con uno de los periodos de exploración más largos del mundo.
En la renegociación el gobierno Santos renunció a la reversión de los activos. Por lo tanto, Cerro Matoso no deberá pagar el canon pactado en el contrato original. A cambio de la no reversión, la regalía se subió del 12 al 13 por ciento. Si la empresa aumenta la capacidad de procesamiento de 3 a 4,5 millones de toneladas anuales antes del 2029, la regalía será del 13,5% desde el momento en se verifique dicho incremento hasta el 2029. Y, si la empresa cumple con la condición de la prórroga, desde el 2029 hasta el 2044 pagará una regalía del 14%. Además, se pactó una prima de contratación de 20 millones de dólares por la firma de la renegociación y otra de igual monto si el contrato se prorroga hasta el 2044.
Los puntos adicionales de la regalía y las dos primas son la compensación por la no reversión de los activos. Son las contraprestaciones que sustituyeron el canon de arrendamiento pactado en el contrato individual. Sin embargo, su valor no compensa la no reversión de los activos. De acuerdo con la Agencia Nacional de Minería, la suma de los puntos adicionales de la regalía y las primas de contratación le generarían ingresos anuales al Estado por 23.580 millones de pesos, el 1,7% del valor de los activos, rendimiento que está por debajo de los del mercado inmobiliario que oscilan entre el 4 y el 11 por ciento. Tomando el peor rendimiento del mercado, el detrimento patrimonial es de 28 mil millones de pesos.
El detrimento patrimonial también se puede evidenciar si se comparan las utilidades de la empresa con las contraprestaciones pactadas. Por el uso de los activos a los que el gobierno renunció, el promedio de las utilidades anuales de Cerro Matoso ente 2008 y 2011 fue de 245 mil millones de pesos. Juan Manuel Santos le entregó esos activos por tan sólo 23 mil millones de pesos anuales.
El gobierno se ha autoelogiado porque en la renegociación Cerro Matoso quedó obligada a hacer una inversión en “programas de responsabilidad social” equivalente a 6.419 millones de pesos anuales. Sin embargo, el promedio anual de la “inversión social” de la empresa en los últimos 5 años fue de 8.800 millones de pesos[6], cifra superior a la pactada en la renegociación.
Respecto a los problemas de salud de la comunidad, el gobierno y Cerro Matoso se burlaron de los cordobeses. Pactaron que la empresa haría un estudio para verificar si las enfermedades tienen alguna relación con la operación de la mina. Nada más absurdo, es la propia empresa la que definirá si sus operaciones les están causando daños a las comunidades.
Como lo ha advertido la Contraloría, Cerro Matoso no cuenta con la licencia ambiental de que trata la Ley 99 de 1993, sino con un permiso de la década de los 80s. Aunque la ley señala que se deben respetar estos permisos, también dice que el gobierno, de manera unilateral, puede actualizarlos para adecuarlos a la nueva legislación ambiental. El gobierno nunca lo ha hecho y tampoco lo hizo en la renegociación.
En materia laboral, la renegociación no obliga a la empresa a hacer la cotización por alto riesgo para que sus trabajadores se pensionen de manera anticipada. Tampoco prohíbe la tercerización, por el contrario, autoriza a Cerro Matoso a subcontratar el proceso de lixiviación. Además de auspiciar la tercerización, esta autorización abre la puerta para que la compañía siga defraudando a la Nación, pues le permite subcontratar con una de las empresas que hagan parte del grupo de BHP Billiton. Al ser un negocio “yo con yo”, los costos de la lixiviación pueden aumentarse de manera ficticia, lo que reduciría fraudulentamente las regalías y los impuestos.
Conclusión
La historia de Cerro Matoso es el reflejo de la tragedia que ha vivido el país como consecuencia de las políticas de libre comercio, hoy llamada confianza inversionista. Los distintos gobiernos han acudido a todo tipo de prácticas para favorecer una multinacional cuyas operaciones no le han servido al desarrollo del país. Y fue el gobierno de Juan Manuel Santos el encargado de darle la estocada final a los intereses nacional, al validar y prorrogar un contrato qu
[1] COLOMBIA. El ferroníquel de Cerro Matoso: aspectos económicos de Montelíbano y el Alto San Jorge: Banco de la República, 2009.
[2] UPME, 2009. El níquel en Colombia. Noviembre de 2009, pp. 18, http://www.upme.gov.co/Docs/Niquel_Colombia.pdf
[3] http://www.portafolio.co/opinion/los-fundamentales-los-precios-la-vivienda-iii
[4] EN: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-82407, concultado el 10 de febrero de 2013.
[5] Cerro Matoso: mina rica, pueblo pobre. Revista Semana, 4 de agosto de 2012. En: http://www.semana.com/nacion/cerro-matoso-mina-rica-pueblo-pobre/182119-3.aspx
[6] http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2013/CerroMatoso2013/An%C3%A1lisisOtrosi4CerroMatoso.pdf
