La Constitución Política y las tropas extranjeras

15 de junio de 2010

Manuel José Sarmiento Argüello

Asistente Senador Jorge Enrique Robledo

El 30 de octubre de 2009, el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez accedió a la pretensión de Estados Unidos de permitirle usar y controlar porciones importantes de al menos siete bases militares colombianas. Las desproporcionadas potestades que Colombia les otorga a las fuerzas militares de Estados Unidos durante por lo menos 10 años prorrogables, se pueden resumir en tres: i) permanecer en el territorio nacional; ii) construir y controlar instalaciones militares dentro de por lo menos siete bases colombianas; y, iii) realizar operaciones militares en el territorio colombiano, lo que puede calificarse como la peor decisión de la historia del país. En esta discusión hay un tema poco tratado y que reviste la mayor importancia, más cuando en la Corte Constitucional se tramita una demanda de inconstitucionalidad contra el acuerdo firmado entre Colombia y Estados Unidos. Se trata de analizar si la Constitución Política permite, como lo hace el acuerdo, que tropas extranjeras permanezcan, construyan instalaciones y realicen operaciones militares en el territorio nacional.

En la Constitución colombiana hay cuatro normas que guardan alguna relación con este tema. El artículo noveno, que consagró la soberanía nacional como un principio del Estado colombiano y como fundamento de las relaciones internacionales; el artículo 173, que le otorga al Senado la facultad de autorizar el tránsito de tropas extranjeras (subrayado fuera del texto); el 189, que permite, en receso del Senado, que el Presidente autorice el tránsito de tropas extranjeras; y el artículo 237, que obliga al gobierno a consultar previamente al Consejo de Estado en los casos de tránsito de tropas extranjeras y estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra. Se vuelve entonces fundamental analizar el alcance de cada una de estas normas para esclarecer si la Constitución permite la presencia permanente de tropas extranjeras en el territorio nacional, así como también que éstas construyan y controlen instalaciones, y realicen operaciones militares en Colombia.

Tránsito de tropas extranjeras

La norma que, previo el cumplimiento de unos requisitos, permite el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional se remonta a la Constitución de 1821. Los constituyentes de la recién liberada nación decidieron darle al Congreso la potestad de “permitir o no el paso de tropas de otro Estado por el territorio de Colombia”[1] (subrayado fuera de texto). La redacción de la norma, particularmente la inclusión de la palabra paso, demuestra que la intención de los constituyentes de 1821 fue la de permitir únicamente que soldados de otro país pudieran ingresar al territorio nacional y, en un corto lapso de tiempo, salir del mismo. Es decir, esta disposición no permitía la presencia permanente de soldados extranjeros y mucho menos que éstos pudieran realizar operaciones militares y usar instalaciones. Decisión más que obvia, puesto que los constituyentes entendían que la independencia dependía de evitar que en Colombia pudieran permanecer soldados de otro país.

¿En cerca de 200 años de historia constitucional cambió el alcance que le quisieron dar los constituyentes de 1821 a esta disposición? Un breve análisis del desarrollo histórico de la norma y de los debates realizados en el Consejo Nacional Constituyente de 1886 y en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 aclara el punto.

En la Constitución de 1830 la palabra paso es sustituida por tránsito y, de ahí en adelante, esta disposición se mantiene igual en todas las Constituciones, incluyendo la de 1991. Las palabras “paso” y “tránsito” son sinónimos[2] que describen la acción de moverse de un lugar a otro, lo que quiere decir que con esta modificación no se alteró el alcance que se le dio a la norma en 1821. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, por paso se entiende la acción de pasar, que a su vez es la acción de cruzar de una parte a otra.[3] Tránsito es la acción de transitar, que significa ir o pasar de un punto a otro, por lo que se hace evidente que los soldados extranjeros sólo pueden cruzar el territorio nacional, descartándose de plano la posibilidad de que puedan construir instalaciones y mucho menos operar o actuar militarmente. Por otro lado, pasar es antónimo de establecerse, quedarse y permanecer, mientras que asentarse, quedarse y detenerse son antónimos de transitar. Entonces, no es posible que tropas extranjeras permanezcan en el territorio colombiano por largos periodos de tiempo.

Los debates del Consejo Nacional Constituyente realizados durante el trámite de aprobación de la Constitución de 1886 confirman el alcance de la norma. En medio de la discusión sobre la conveniencia de incluir una disposición que facultara al Presidente a autorizar el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional cuando el Senado no estuviera reunido, el delegatario Samper tomó la palabra y manifestó lo siguiente:

“Siendo el poder ejecutivo el encargado de dirigir y mantener las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás Potencias o soberanos, es natural que, en receso del Senado, tenga la facultad de dar permiso para que pasen por el Istmo las tropas de una nación amiga”[4] (subrayado fuera del texto).

El hecho de que el Istmo de Panamá se traiga a colación para defender la conveniencia de la norma constitucional que permite el tránsito de tropas extranjeras es fundamental para entender el alcance de la disposición. En 1886 ya operaba el Ferrocarril de Panamá bajo el control de Estados Unidos. Era la vía más expedita para que personas, mercancías y, por supuesto, soldados atravesaran el Continente de un océano a otro. La mención del Istmo de Panamá en los debates sobre el tránsito de tropas extranjeras demuestra que esta norma sólo permitía que soldados de otra nación ingresaran a Colombia para atravesar el país y salir del mismo. Esto era lo que se hacía en Panamá a finales del siglo XIX y este es el alcance actual de la disposición.

En efecto, Calderón Reyes también se refirió al Istmo de Panamá en los debates realizados en el Consejo Nacional Constituyente de 1886:

“Suponiendo, como dice el honorable señor Samper, que por causa de una sublevación en el Estado de California tuviera el gobierno americano necesidad de trasladar fuerzas al Pacífico, pasando por Panamá; yo creo que, lejos de estar nosotros obligados a otorgar el permiso de tránsito, incurriríamos al concederlo en el cargo de intervenir injustificadamente en los asuntos políticos interiores de ese país”[5] (subrayado fuera del texto).

Otro hecho histórico que define el alcance de la disposición constitucional es una sentencia del Consejo de Estado del 3 de julio de 1899. En esta oportunidad, el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia solicitó al Tribunal un concepto sobre la solicitud del gobierno venezolano de movilizar sus tropas por el territorio colombiano para combatir un grupo rebelde que operaba en la frontera. El Consejo de Estado señaló que “si la Carta Fundamental permite conceder el uso del territorio para el tránsito de tropas extranjeras, de ninguna manera autoriza al Gobierno para tolerar siquiera el emprender operaciones de campaña por fuerzas extranjeras en territorio colombiano[6] (subrayado y negrillas fuera del texto). De gran importancia es este concepto del Consejo de Estado, dado que deja completamente claro que la norma constitucional sobre tránsito de tropas extranjeras no permite, como es lógico, que fuerzas militares de otro país hagan operaciones en Colombia. Prohibición que por supuesto incluye las operaciones de inteligencia y vigilancia aérea, las cuales sí están permitidas en el Tratado firmado por el gobierno del presidente Uribe, lo que lo hace abiertamente inconstitucional.

En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, esta disposición no suscitó polémica alguna porque los constituyentes consideraron que la norma mantenía el espíritu de la tradición constitucional colombiana[7]. Lo que quiere decir que el alcance del artículo que permite el tránsito de tropas extranjeras no ha variado desde 1821. Por esta razón, los artículos 173 y 187 de la Constitución de 1991, que regulan el paso de tropas foráneas por el territorio colombiano, no permiten que en Colombia haya presencia permanente de soldados de otro país ni tampoco que construyan y usen instalaciones militares. Y, como lo dejó en claro el Consejo de Estado en 1899, tampoco autorizan que tropas extranjeras realicen operaciones militares en el territorio nacional, mucho menos operaciones como la inteligencia y la vigilancia aérea.

La redacción del artículo 189 de la Constitución refuerza dicha tesis. Al autorizar al Presidente a permitir el tránsito de tropas extranjeras y estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, la norma constitucional separa las dos hipótesis. En el caso de tropas, éstas sólo pueden transitar, mientras que los buques y aeronaves sí pueden estacionarse, lo que evidencia que la presencia de soldados extranjeros no puede ser permanente. Como se verá en el siguiente acápite, no quiere decir esto que el estacionamiento de buques y aeronaves sea a lo que se refiere el Tratado en cuestión.

Estación de buques y aeronaves extranjeras de guerra

La norma sobre estacionamiento de buques y aeronaves extranjeros de guerra tampoco permite la presencia permanente de barcos, helicópteros o aviones de guerra de otra nación en el territorio colombiano, y tampoco que éstos sean usados para operaciones militares.

En la Constitución de 1886 se introdujo la disposición que le permitía al presidente autorizar el estacionamiento de buques de guerra. De acuerdo con José María Samper, la finalidad de esta norma era la de garantizar “la soberanía nacional en el istmo de Panamá”[8], dado que muchos buques extranjeros se estacionarían en cercanías del Istmo. Si los constituyentes de 1886 consideraron necesario permitir el tránsito de tropas extranjeras por el Ferrocarril de Panamá (en ese entonces en territorio de Colombia), lo lógico era que también permitieran el estacionamiento de buques de guerra foráneos, puesto que éstos debían estacionarse en aguas colombianas en espera de los soldados que atravesaban el istmo por el ferrocarril. Pero el estacionamiento era de carácter temporal (mientras llegaban los soldados) y los buques no podían realizar operaciones militares.

Por el desarrollo tecnológico, en la Constitución de 1991 se incluyó en el artículo 237 el estacionamiento de aeronaves, pero no se modificó el alcance temporal de la norma constitucional. Además, es evidente que una cosa es el estacionamiento de buques y aeronaves de guerra extranjeros, y otra completamente diferente, el uso de los mismos para realizar operaciones militares en y desde el territorio nacional.

En los términos de la norma constitucional, la palabra estación se refiere al verbo estacionar que significa “situar en un lugar o quedarse estacionario”[9], es decir, quieto. Aparcar, que significa “colocar transitoriamente en un lugar público, señalado al efecto por la autoridad, coches u otros vehículos”[10] es sinónimo de estacionarse. Entonces, cuando la Constitución permite la estación de buques y aviones de guerra extranjeros, lo único que está autorizando es que estos aparatos lleguen a un puerto o aeropuerto colombiano, apaguen sus motores, se queden quietos y, en un lapso más o menos corto de tiempo, salgan del territorio colombiano, lo mismo que hace cualquier persona que va a un centro comercial y estaciona su vehículo. Es posible que un avión de guerra estadounidense aterrice en Palanquero para reabastecerse, pero lo que no puede hacer es despegar para sobrevolar el Magdalena Medio o el continente y realizar operaciones militares como el transporte de soldados o la vigilancia aérea.

La violación a la Constitución es más que evidente, especialmente porque el acuerdo autoriza a las fuerzas armadas estadounidenses a realizar operaciones militares en y desde el territorio colombiano. Es decir, permite que soldados de otro país –en este caso de la principal potencia económica y militar del mundo– realicen actividades bélicas, incluidas las de inteligencia y vigilancia aérea. En el texto del Tratado se usa el término actividades para referirse a las operaciones militares. Así, el artículo 3° dispone que el objetivo del acuerdo es el de profundizar la cooperación en operaciones como procedimientos conjuntos, entrenamiento e instrucción, capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados y “otras actividades acordadas mutuamente”. De la misma forma, el artículo 1° define el personal militar como “los miembros de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo” (subrayado fuera del texto).

Ninguno de los dos términos (tránsito y estación) que la Constitución usa para regular la presencia de soldados, aviones y barcos de guerra extranjeros en el territorio nacional permite que tropas de otras naciones permanezcan en Colombia, hagan operaciones militares o construyan y usen instalaciones de guerra. Ni tránsito ni estación hacen referencia a estas actividades, por lo que se requiere de mucho cinismo para afirmar que el tratado es coherente con la tradición constitucional colombiana. Una cosa es que soldados transiten por el territorio nacional, o que aviones y buques de guerra se estacionen en nuestros aeropuertos y puertos, y otra muy diferente es que estos permanezcan en Colombia realizando operaciones militares.

Tan evidente es esta situación, que el gobierno colombiano tuvo que suscribir un tratado para darle una apariencia de legalidad a la presencia de fuerzas estadounidenses en Colombia y a la posibilidad que tienen de realizar operaciones militares. Si lo que van a hacer los militares estadounidenses en Colombia no va más allá de lo contemplado en la Constitución, ¿por qué debió firmarse un tratado para regular esta situación? En abril de 2009 tres buques de guerra alemanes se estacionaron en aguas colombianas, pero no por este hecho se firmó un tratado con Alemania. En cambio, sí se firma con Estados Unidos por la simple razón de que el ejército de Estados Unidos no va a limitarse a transitar o estacionarse en el territorio nacional, situación que viola abiertamente la Constitución.

Soberanía nacional

Ninguna de las disposiciones constitucionales que regulan el tránsito de tropas y el estacionamiento de buques y aeronaves de guerra de otros países permite la presencia permanente de fuerzas militares foráneas, ni que controlen instalaciones o realicen operaciones. Dado que alguien podría argumentar que lo que no está prohibido está permitido, es conveniente estudiar la última de las disposiciones constitucionales relacionada con la presencia de tropas extranjeras en Colombia.

Se trata del artículo noveno, que consagra la soberanía nacional como un principio fundamental. Es sabido que la presencia de tropas extranjeras viola abiertamente la soberanía nacional, porque Estados Unidos puede usar sus fuerzas para interferir en los asuntos internos de Colombia, negándoles a los colombianos el derecho elemental a la autodeterminación. También la viola porque un Estado soberano es aquel que controla directamente los instrumentos coercitivos, incluidos los soldados, las armas, los buques y las aeronaves de guerra. Al permitir que otro país controle estos mecanismos de coerción, el acuerdo viola el principio fundamental de la soberanía nacional.

Por su importancia, es necesario explicar qué podrán hacer las fuerzas militares estadounidenses en el territorio colombiano, particularmente sus derechos a usar instalaciones y realizar operaciones militares, puesto que son potestades que lesionan gravemente la soberanía nacional. En cuanto a la potestad de usar porciones de al menos siete bases colombianas, una lectura seria del acuerdo permite concluir que la potencia norteamericana tendrá control absoluto sobre las mismas. No solo podrá adecuarlas de acuerdo con sus necesidades, es decir, hacer construcciones y reparaciones (Art. XI), sino que también ejercerá soberanía sobre esta parte del territorio, como lo hace en su embajada en Bogotá. El Tratado no dice que Estados Unidos esté obligado a permitir que las autoridades colombianas ingresen a sus instalaciones y controlen lo que se haga en ellas, pero sí dispone que “los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes construidos por los Estados Unidos serán para su uso” (Art. IV No. 4) y que “el personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos tendrán acceso y la capacidad de moverse libremente dentro y entre las instalaciones” (Art. IV No. 3). El derecho a usar una instalación y la libertad de movilidad de los militares estadounidenses excluye cualquier control del Estado colombiano sobre estas instalaciones, lo que indica que quedarán por fuera de la soberanía colombiana. Por eso el Consejo de Estado advirtió en su concepto que “el proyecto de Acuerdo habla del uso y acceso de las instalaciones y bases militares sin determinar la forma y límites de los mismos”[11].

Y no es aceptable el argumento según el cual el control de las autoridades colombianas quedará garantizado en el manual que sea acordado, después, por Colombia y Estados Unidos. Al respecto vale la pena traer a colación el concepto del Consejo de Estado sobre este acuerdo en el que afirmó que el “procedimiento de redactar en blanco previsiones que tienen incidencia real en la Soberanía de la Nación, torna incierta la forma como el Estado acreditante [Estados Unidos] participará con sus efectivos en nuestro territorio”[12], lo que quiere decir que las potestades de Colombia respecto del control sobre las instalaciones estadounidenses debieron acordarse en el acuerdo y no después. Pero también es obvio que, como lo dijo la presidenta de Argentina, “ningún General Fernández podrá nunca dar órdenes a un general Johnson”, porque en un ejército siempre se respeta la cadena de mando y, en este caso, ninguno de los oficiales o ministros colombianos hacen parte de la cadena de mando del Comando Sur de Estados Unidos. Así que el acuerdo viola la soberanía porque les entrega porciones del territorio a las fuerzas armadas estadounidenses.

La potestad del gobierno de Estados Unidos de realizar operaciones militares en el territorio colombiano, además de no estar permitida en la Constitución, también viola la soberanía. Como lo explicó el Consejo de Estado “de la forma como está redactado el numeral 1° del Artículo IV, se deriva que los Estados Unidos determina las actividades a realizar y que Colombia es sólo un cooperante”[13]. ¿Cómo puede ser soberana una Nación en la que la principal potencia militar del mundo puede recorrer su territorio realizando operaciones militares? En este sentido la violación de la soberanía es evidente.

En relación con la presencia de tropas extranjeras en territorio colombiano, la Constitución no sólo permite únicamente el paso o tránsito de las mismas, sino que también implícitamente prohíbe su presencia permanente. Por esta razón, el Tratado que les otorga el derecho a las fuerzas militares de Estados Unidos de permanecer y realizar operaciones en el país durante un mínimo de diez años viola la Constitución y la tradición jurídica colombiana, por lo que lo correcto es defender lo que se ha construido en 200 años de historia constitucional

[1] Numeral 23ª del artículo 55 de la Constitución de 1821.

[2] Diccionario Consultor Espasa. Editorial Espasa Calpe S.A., Madrid, 1998.

[3] Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigésima segunda edición.

[4] Antecedentes de la constitución de Colombia de 1886, y debates del proyecto en el Consejo Nacional Constituyente. Editorial Lib. Americana, Bogotá, 1913, p. 261.

[5] Ibíd., p. 263.

[6] Sentencia del Consejo de Estado de 3 de julio de 1899. Citado por COLOMBIA. Presidencia de la República-Consejería para el Desarrollo Constitucional. Marco fáctico, jurídico y constitucional de la cooperación militar internacional. Bogotá: Imprenta Nacional, 1994, p. 88.

[7] Gaceta Constitucional No. 68, p. 43.

[8] SAMPER, José María. Derecho Público Interno. Ed. Temis, Bogotá, 1982, p. 493.

[9] Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigésima segunda edición.

[10] Ibíd.

[11] Concepto precio del Consejo de Estado en relación con el Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos, P. 33.

[12] Ibíd. P. 36.

[13] Ibíd. P. 33.

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