Investigación de la oficina del concejal Manuel Sarmiento
27 de septiembre de 2018
¿En la estructuración de la primera línea del metro de Bogotá, el gobierno de Peñalosa ha respetado los mandatos legales que exigen estudios específicos para evitar catástrofes financieras como la de Reficar? Este ha sido uno de los aspectos centrales en la discusión sobre el proyecto de infraestructura más importante en la historia de la Capital, debate en la que la administración se ha caracterizado por mentir para justificar sus actuaciones ilegales e irresponsables.
1. Primera mentira: la ley, el estudio de factibilidad y el Conpes 3900
El gerente del metro reconoció que para el 25 de septiembre de 2017, fecha en la que el gobierno nacional aprobó el Conpes 3900 que le dio viabilidad al metro elevado, los estudios de factibilidad del proyecto no se habían terminado. Y afirmó que el hecho de tener estudios a medias no era ningún problema porque “ninguna ley decía que tenían que estar terminados los estudios para ese momento” (https://bit.ly/2NFrKuD).
La FDN respaldó la tesis del gerente por medio de un comunicado del pasado 12 de septiembre en el que afirmó: “nunca ha habido un requisito legal de contar con estudios de factibilidad para la aprobación de vigencias futuras por parte de la Nación para un convenio de cofinanciación” (https://bit.ly/2I5fP3Z).
¡Falso! La Ley 310 de 1996 dispone que el gobierno nacional deberá cofinanciar los sistemas de transporte masivo siempre y cuando “el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad”. Cuando la ley exige contar con un “estudio de factibilidad” se refiere a un estudio completo y terminado, no a medias, como lo afirmó el funcionario.
El propósito de este requisito es evitar sobrecostos como los de Reficar. Una obra como el metro debe planearse con una estimación precisa de sus costos para definir cómo se va a financiar y reducir el riesgo de una catástrofe financiera. Así como una familia tiene que calcular los costos de un viaje antes de emprenderlo (pasajes, estadía, alimentación, etc.), el gobierno debe estimar los gastos en los que debe incurrir para construir un proyecto como el metro, y esta estimación la da el estudio de factibilidad.
¿Por qué habría de mentir el gerente del metro? Sencillo, porque cuando se aprobó el Conpes que le dio viabilidad al metro elevado, no existían los estudios de factiblidad, apenas tenían una versión preliminar como lo demuestran las pruebas que se expondrám a continuación.
2. La explicación del alcalde Peñalosa, el gerente del metro y la FDN
El 20 enero de 2017 el gobierno distrital, a través de la Financiera de Desarrollo Nacional, contrató con el consorcio MetroBog (conformado por las firmas Systra e Ingetec) la elaboración del estudio de factibilidad del metro elevado. De acuerdo con la FDN el consultor debía “entregar los resultados de los diseños de ingeniería básica en un plazo de 8 meses” (https://bit.ly/2QRQTRN).
En julio, el gobierno nacional advirtió la demora en la terminación de los estudios y regañó a Peñalosa, advirtiéndole que el convenio de cofinanciación debía firmarse antes del 11 de noviembre por las restricciones de la ley de garantías. Así lo informó el 28 de julio El Espectador en el artículo titulado ‘Acelere el metro, Peñalosa’: ministro de Hacienda (https://bit.ly/2Dj6Q0s).
El 25 de septiembre, el gobierno nacional expidió el Conpes del metro elevado. Sin embargo, para esa fecha el consorcio Metro Bog solo había entregado uno de los 23 estudios a los que estaba obligado, según lo demostró la ponencia de la concejal Xinia Navarro del proyecto de vigencias futuras y lo reconoció el gerente del metro en una entrevista a la Silla Vacía (https://bit.ly/2MzZ8U6). ¿Cómo fue posible aprobar un Conpes sin los estudios completos?
Además de faltar a la verdad al afirmar que ninguna ley los obligaba a contar con el estudio de factibilidad completo para aprobar el Conpes, el gerente del metro y la FDN explicaron que para septiembre de 2017 los estudios del consorcio Metro Bog habían llegado a nivel de factibilidad. Es decir, que a pesar de no estar terminados, el avance de las actividades realizadas hasta ese momento les permitió concluir que los estudios habían alcanzado el nivel de factibilidad, tal y como lo certificó el gerente de la FDN en una comunicación del 15 de septiembre de 2017 en la que afirma ya se habían desarrollado los “estudios y diseños de factibilidad” (https://bit.ly/2PWStQN).
En un comunicado del pasado 12 de septiembre, la FDN reiteró esta explicación: “Al momento de aprobar el CONPES, ya se contaba con estudios a nivel de factibilidad, con base en el avance de las labores de la consultoría técnica. Ese avance era de tal importancia que permitió calcular los costos de inversión del Proyecto para efectos de definir los aportes de la Nación y el Distrito al Convenio de Cofinanciación” (https://bit.ly/2I5fP3Z).
El gerente del metro dio la misma explicación en el Concejo el pasado 12 de septiembre. Dijo que en enero de 2017 se terminó el estudio de prefactibilidad para escoger la mejor alternativa (metro subterráneo o elevado) y después trabajaron “a marcha forzada” en los diseños de factibilidad que, aunque “se terminaron recientemente” porque tuvieron varias demoras, “en un momento dado todo ese avance, los diseños alcanzaron su nivel de factibilidad” (https://bit.ly/2OD9l2P ).
Surge entonces una pregunta elemental: ¿Si en septiembre de 2017 ya se contaba con el estudio de factibilidad para aprobar el CONPES, pero luego de esta fecha el consorcio Metro Bog siguió avanzando en los diseños que finalmente entregó en agosto de 2018, a qué fase de diseños corresponden los estudios que “se terminaron recientemente”? No pueden ser los diseños de factibilidad, porque estos estuvieron listos en septiembre del años pasado, por lo que, según las explicaciones del gobierno, deben hacer parte de otra fase de estudios.
El gerente de la empresa metro acudió a las definciones de la Ley 1682 de 2013 (ley de infraestructura) para dar una respuesta a esta pregunta. Esta ley señala que los proyectos de infraestrctura deben contar con tres estudios de ingeniería: i) prefactibilidad; ii) Factibilidad; y, iii) Estudios y diseños definitivos. De acuerdo con el funcionario, los estudios que el consorcio Metro Bog (Systra e Ingetec) entregó en agosto de 2018, no corresponden a los de factibilidad sino a los de los diseños definitivos, como lo muestra la siguiente diapositiva tomada de la presentación que el gerente Andrés Escobar utilizó en su intervención del pasado 12 de septiembre en el Concejo:
Como lo muestra la imagen, la explicación del gobierno de Peñalosa para afirmar que el Conpes fue aprobado con estudios de factibilidad, es que los diseños que no estaban listos en septiembre de 2017 y que se terminaron solo hasta el mes de agosto de este año corresponden a los estudios y diseños definitivos del proyecto, es decir, no son los estudios y diseños de factibilidad, son otros.
3. Las pruebas que los desmienten y demuestran la violación de la ley
No es cierto que los diseños que entregaron en agosto de este año correspondan a los estudios definitivos. En realidad son los estudios de factibilidad que debían estar listos antes de aprobar el Conpes, según lo señalan las pruebas que se explican a continuación:
Respuesta de la FDN a derecho de petición con radicado 20187130036722:
El 6 de septiembre el Vicepresidente de Estructuración de la FDN le envió al concejal Manuel Sarmiento una respuesta a un derecho de petición en la que afirma: “Mediante el oficio No. 20183100016771 del 10 de agosto de 2018, la FDN hizo entrega a la Empresa Metro de Bogotá, para su correspondiente revisión, de la versión final de los productos de la Etapa 1 de los estudios y diseños de factibilidad” (anexo 1).
Según esta respuesta, los estudios que se entregaron en agosto son la versión final de los estudios y diseños de factibilidad, lo que quiere decir que no estaban listos antes de que se aprobara el Conpes en septiembre del año pasado y que no es cierto que estos últimos diseños correspondan a la fase 3 de diseños definitivos.
Respuesta de la Empresa Metro a la proposición 540 de 2018 (anexo 2)
En respuesta al cuestionario de la proposición del debate de control político que se realizará el próximo jueves 27 de septiembre, el gerente del metro afirmó: “La FDN, mediante el oficio No. 20183100016771 del 10 de agosto de 2018, hizo entrega a la Empresa Metro de Bogotá, para su correspondiente revisión y aceptación, de los productos de la Subfase 2 del Convenio interadministrativo 1880, que contienen la versión final de los estudios de ingeniería en etapa de factibilidad, desarrollados en el marco de la consultoría con el Consorcio MetroBog (Systra – Ingetec) y vigilados, revisados y aprobados por la interventoría a cargo del Consorcio Metro (Sener – Integral)” (anexo 2 – Pág. 20).
El gerente del metro confiesa su mentira. Los estudios que le entregaron en agosto y que el mostró en el debate del pasado 12 de septiembre no son los diseños definitivos, son la versión final de los estudios de factibilidad, que debían estar listos antes de aprobarse el Conpes, es decir, en septiembre de 2017.
Oficio de la FDN dirigido al gerente de la Empresa Metro (anexo 3)
Las dos respuestas anteriores se refieren al oficio No. 20183100016771 que la FDN le envió al gerente del metro el pasado 10 de agosto cuyo contenido se explica a continuación (anexo 3):
Señala que la FDN le está entregando a la Empresa Metro de “los productos finales (…) desarrollados en el marco de la consultoría con el Consorcio Metro Bog (Systra – Ingetec)”. Explica que el proceso de elaboración de estos estudios inició en el año 2017 con los trabajos de campo y la realización de una serie de talleres de trabajo con los consultores y las autoridades del Distrito. Y agrega que “estas dos macroactividades fueron la base para realizar los diseños que se entregaron en versiones preliminares durante el segundo semestre de 2017 y que sirvieron de base para dar un concepto sobre la factibilidad del proyecto”.
Luego dice que “la versión final de los diseños elaborados por el Consorcio Metro Bog, se entregó a la FDN el pasado 18 de diciembre de 2017, y a partir de ese momento se han realizado una serie de ciclos de revisiones y ajustes a todos los componentes del sistema Metro, que han permitido lograr una concertación de todos los aspectos técnicos del proyecto y que hoy nos permite entregar a usted una versión definitiva de los productos con los ajustes y últimas observaciones incorporadas. Esta fase de revisiones, ajustes y aceptación final de un diseño a nivel de factibilidad o ingeniería básica avanzada, es un proceso natural en este tipo de macroproyectos de infraestrctura”.
En este documento la FDN reconoce que hasta agosto de 2018 se terminaron los estudios de factibilidad y que la aprobación del Conpes en septiembre de 2017 se basó en una “versión preliminar” de estos diseños. No es cierto entonces que en septiembre del año pasado estuvieran listos los estudios de factibilidad y que los que entregaron en agosto de este año correspondan a los diseños definitivos. Con esto se cae toda la teoría con la que la administración estaba defendiendo la legalidad del proyecto, pues la Ley 310 de 1996 señala con claridad que el Conpes para la cofinanciación del metro solo se podrá expedir cuando se cuente con un estudio de factibilidad, como ya se explicó.
Otra prueba de las falsedades del gerente del metro la trae la definición de los diseños y estudios definitivos de la Ley 1682 de 2013. Según esta norma, estos el objetivo de estos estudios “diseñar todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a su construcción”, lo que quiere decir que una vez estén listos ya se puede iniciar la construcción.
De acuerdo con lo anterior, si los diseños que el gerente del metro mostró en el debate del 12 de septiembre son los definitivos, la construcción del proyecto iniciará con la adjudicación del contrato que se piensa hacer en agosto del próximo año. Sin embargo, la empresa que se quede con la licitación primero debe “realizar a su cuenta y riesgo los diseños detallados de las obras, sistemas metro-ferroviarios, material rodante y demás componentes del Proyecto que así lo requieran, cumpliendo con las especificaciones técnicas de diseño que se establezcan en el Contrato de Concesión” (https://bit.ly/2xJY59x). Precisamente, el contrato que se va a adjudicar el próximo año no solo es para construir y operar el metro, también es para la elaboración de los “los estudios y diseños definitivos”.
Consecuencias de la violación de la ley: sobrecostos
El haber aprobado el Conpes sin los estudios de factibilidad no solo es un problema legal, o formal como podría responder la administración. La Ley 310 de 1996 exige contar con este estudio con el fin de que al momento de darle el aval a un proyecto como el metro, se cuente con el estimativo más preciso de sus costos y así evitar catástrofes como la de Reficar. Al haberse aprobado el metro sin contar con este estudio, la ciudad queda expuesta a un enorme riesgo de sobrecostos.
Esta advertencia no es una mera especulación. En el debate del 12 de septiembre el gerente del metro reconoció que los costos (CAPEX) calculados en 12,9 billones de pesos cuando se aprobó el Conpes el año pasado ya han cambiado, pero que él no sabe en cuánto van:
“Repito e insisto, el costo oficial hoy del proyecto es lo que ustedes ven en la pantalla, 12,9 billones de pesos, expresados en pesos de 2017, colombianos. De ese número salieron las vigencias futuras, la de la Nación y la de la ciudad. Tenemos información, que entre otras no es pública, no la conocemos, yo incluso no la conozco toda, de componentes de los diseños que han arrojado unos valores diferentes a los que originalmente se pensó cuando se hizo un presupuesto con índices y no con el BIM. Sí, en efecto, dan resultados distintos, pero unos dan hacia arriba y unos dan abajo. Entonces con la Nación convenimos que no vamos a publicar un presupuesto distinto, con nuestra junta directiva que ustedes saben que la Nación la controla, tiene cinco miembros de los nueve, no vamos a dar este presupuesto distinto para no generar problemas jurídicos, qué pasa con el 70%, qué pasa con el 30, entonces la Nación va a dar demás, o la ciudad va a dar de menos” (https://bit.ly/2yuwudN).
Esta es una confesión de Andrés Escobar. Reconoce que los costos han cambiado respecto al cálculo de 12,9 billones con los que se aprobó el Conpes, y explica que esto se debe a que ya se cuenta con el BIM, una tecnología que permite unificar todos los diseños en un solo programa. El funcionario está insinuando que el BIM permite tener unos diseños más detallados que aquellos que arrojaron los estudios de factibilidad con los que se aprobó el Conpes, por lo que es normal que los costos cambien. Sin embargo, el famoso BIM hizo parte del paquete de estudios que la FDN le entregó a la Empresa Metro el pasado 10 de agosto, que corresponden a los estudios de factibilidad. Como el CONPES se aprobó antes de que se terminaran los estudios, el costo que se calculó en 12,9 billones ya está cambiando con la versión definitiva de los diseños de factibilidad.
El gerente dijo que este cambio en los costos no es un problema porque algunos componentes están subiendo y otros están bajando. Sin embargo, a renglón seguido dice que no van a informar en cuánto han cambiado “para no generar problemas jurídicos, qué pasa con el 70%, qué pasa con el 30, entonces la Nación va a dar demás”, lo que quiere decir que sí han subido.
No es cierto que exista un debate jurídico sobre qué entidad debe asumir los sobrecostos, si el Distrito o la Nación. El convenio de cofinanciación que firmó Peñalosa con Santos señala de manera clara que cualquier sobrecosto a los 12,9 billones fijados en el Conpes los asume Bogotá (https://bit.ly/2LFMiOD). La cláusula 2.2 del convenio señala:
“La Nación no asumirá ninguna obligación de pago que implique: (i) desembolsos superiores a los pactados para la Nación en la presente cláusula”.
A su vez, la cláusula 3 dispone: “Los aportes de la Nación no superarán el monto estipulado en la CLÁUSULA 2.2 del presente Convenio”.
Por último, es inaceptable que los gobiernos nacional y distrital se hayan puesto de acuerdo para no publicar los costos del proyecto con los cambios que han detectado, decisión que es abiertamente ilegal. Y es inaudito que el gerente del proyecto no sepa cuáles son sus costos cuando ya inició el proceso de selección del contratista.
4. Conclusiones
Las pruebas que se adjuntan a este documento demuestran que el gobierno de Enrique Peñalosa ha mentido sobre la estructuración del metro. No es cierto que hayan aprobado el Conpes con un estudio de factibilidad, pues solo tenían una versión preliminar, con lo que violaron la Ley 310 de 1996. Con el estudio terminado ya hay cambios en los costos del proyecto, sobrecostos que deberá asumir el Distrito, lo que lo puede conducir a una catástrofe financiera como la de Reficar.
La empresa Metro de Santiago hizo un acompañamiento al proceso de estructuración y en junio de 2017 entregó un informe en el que se advierte sobrecostos por no hacer bien los estudios. Señala que “las proyecciones de demanda de la PLMB surgen, en buena medida, del desarrollo y funcionamiento prácticamente independiente del sistema Transmilenio, dejando la necesaria complementariedad que deberá existir con el sistema metro, cuando este comience a operar, lo que puede llevar a elevados e injustificados costos de operación y de inversión” (anexo 4).
